從不差錢到公私合作 中國(guó)智能交通行業(yè)能走PPP模式嗎

以往政府給人的感覺就是比較有錢，不差錢的，所以往往政府有自己比較傳統(tǒng)的或者說比較占優(yōu)勢(shì)的這樣一個(gè)融資平臺(tái)，就是每個(gè)地方都有這樣一個(gè)融資平臺(tái)，來服務(wù)于當(dāng)?shù)卣墓彩挛锏漠a(chǎn)品和服務(wù)的建設(shè)。但是這幾年中國(guó)地方政府的債務(wù)大概是達(dá)到了十幾萬億人民幣這樣的一個(gè)水平。所以說，目前地方政府傳統(tǒng)的融資是出現(xiàn)一些問題的，說實(shí)在的地方政府現(xiàn)在也變成差錢了。所以說，融資平臺(tái)的債務(wù)成為一個(gè)比較突出的問題。第二個(gè)如果政府來建公共事業(yè)這樣一個(gè)產(chǎn)品或者服務(wù)來說，它公共供給的效率往往是比較低的，因?yàn)槲覀冎缽V義來說市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，這樣才能帶來高效率的投入和產(chǎn)出。第三個(gè)以往公共事業(yè)這樣一個(gè)行業(yè)，私人資本確實(shí)是比較難的，以往都是政府來兜底，所以傳統(tǒng)的融資帶來一些問題。中國(guó)政府主要是財(cái)政部或者說是中央政府就出臺(tái)一系列關(guān)于PPP模式這樣一個(gè)指導(dǎo)文件，應(yīng)該說還沒有法律，目前只是各部委出一個(gè)指導(dǎo)文件，來闡述在政府這個(gè)公共事業(yè)的行業(yè)里面，引入民營(yíng)資本或者社會(huì)資本來進(jìn)行這種PPP模式。

現(xiàn)在我們看來，PPP模式融資和傳統(tǒng)的融資來對(duì)比，它有它比較顯著的優(yōu)勢(shì)。第一是政府會(huì)給參與PPP模式的企業(yè)或者說社會(huì)資本給予特許經(jīng)營(yíng)這樣一個(gè)權(quán)利，在特許經(jīng)營(yíng)這一個(gè)期限之間，允許他來做一個(gè)特許經(jīng)營(yíng)來收回他的投資。第二政府往往會(huì)購買服務(wù)，這也是一種投資的補(bǔ)助，這樣通過這幾種方式來吸引民間資本參與這種公益性的項(xiàng)目，這樣的好處就是來解決地方政府它一個(gè)差錢、第二個(gè)是債務(wù)問題。第三點(diǎn)是企業(yè)參與這樣的建設(shè)，社會(huì)公共事業(yè)也會(huì)提高建設(shè)的效率和提高建設(shè)的質(zhì)量。

第四點(diǎn)政府同時(shí)在里面會(huì)起到一個(gè)監(jiān)管的作用。這就是PPP的好處。

我們?cè)倏纯此cBT和BOT傳統(tǒng)的區(qū)別。因?yàn)锽T我們知道它是建設(shè)或者移交，這樣一個(gè)模式會(huì)出現(xiàn)政府在項(xiàng)目里面一個(gè)缺位的問題，所以往往出現(xiàn)一個(gè)“豆腐渣工程”。BOT方式應(yīng)該來說在中國(guó)也是有不少項(xiàng)目采用這種方式的，但是這種方式往往出現(xiàn)一個(gè)什么呢？這個(gè)項(xiàng)目的造價(jià)，這樣一個(gè)問題是比較難估量的，所以會(huì)出現(xiàn)預(yù)測(cè)不準(zhǔn)。所以我們綜合來看，可能PPP模式它更強(qiáng)調(diào)公私合營(yíng)它是一個(gè)全過程，從開始到區(qū)中一直到后面全過程的合作，這種機(jī)制應(yīng)該來說更有約束、也更有激勵(lì)。PPP模式的應(yīng)用，應(yīng)該來說在中國(guó)也會(huì)有一些應(yīng)用。

我們?cè)賮砜匆幌翽PP的行業(yè)條件和優(yōu)點(diǎn)。從行業(yè)來說，它主要是在一個(gè)新的項(xiàng)目融資模式下來促進(jìn)政府的管理水平，提高政府從項(xiàng)目的前期到中期這樣一個(gè)全過程的參與，同時(shí)來解決資本和轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)在融資的模式下，政府和參與企業(yè)的權(quán)利與利益是共享的。所以它的條件就是一定是要有政府部門的強(qiáng)有力支持，沒有政府部門的強(qiáng)有力支持，這個(gè)PPP模式其實(shí)是很難實(shí)行下去的。第二是健全法律法規(guī)，這一塊可能到時(shí)候請(qǐng)我們專門的律師事務(wù)所的律師給一個(gè)詳細(xì)的闡釋。第三可能還需要一些專業(yè)的機(jī)構(gòu)和人才的支持。從優(yōu)點(diǎn)來說，它其實(shí)就是來提高政府的全過程參與，同時(shí)減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，政府和民間部門可以取長(zhǎng)補(bǔ)短，共同地發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)來提高公共事業(yè)建設(shè)的質(zhì)量和效果。

說到PPP模式的融資結(jié)構(gòu)，這一塊中興通訊在實(shí)踐中也是參照這樣一個(gè)模式。這里面就是一個(gè)項(xiàng)目機(jī)構(gòu)，中間這一塊是項(xiàng)目機(jī)構(gòu)，這一塊往往就是政府會(huì)委派一個(gè)國(guó)資委的一個(gè)企業(yè)和有興趣參與這樣一個(gè)公共事業(yè)的民營(yíng)資本來共同組建這種合資公司，我們叫合資公司，這樣一個(gè)項(xiàng)目機(jī)構(gòu)來全程負(fù)擔(dān)整個(gè)項(xiàng)目的融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理。所以應(yīng)該來說，這個(gè)項(xiàng)目機(jī)構(gòu)就是一個(gè)典型的政府和私人資本合作促成的機(jī)構(gòu)。

在這里我舉一個(gè)例子，中興通訊在銀川就是用PPP模式建設(shè)了這樣一個(gè)項(xiàng)目，這個(gè)項(xiàng)目雖然是智慧城市，但是里面含了智能交通這樣一個(gè)模塊，這個(gè)模式就是典型地按照PPP模式來融資的。銀川市政府下面的國(guó)資委有一個(gè)企業(yè)，和中興通訊合資成立智慧銀川研究院，在這里面就相當(dāng)于項(xiàng)目機(jī)構(gòu)來對(duì)整個(gè)銀川的智慧城市項(xiàng)目建設(shè)負(fù)責(zé)任。所以整個(gè)的合資公司就承擔(dān)了項(xiàng)目的融資、承擔(dān)了項(xiàng)目的建設(shè)、同時(shí)也承擔(dān)了項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)。所以，這是一個(gè)典型的PPP模式建設(shè)政府具有公益性質(zhì)的項(xiàng)目。還有中國(guó)最近一個(gè)比較典型的案例，我把它拿出來跟大家分享一下，這主要是北京地鐵的4號(hào)線。它的典型在于說，第一個(gè)金額比較大，100多億。第二個(gè)是中國(guó)大陸第一個(gè)社會(huì)投資者參與的地鐵項(xiàng)目，是兩地在北京地鐵領(lǐng)域投資建的最大的合作項(xiàng)目。這個(gè)里面我們可以看出來，它采用的就是PPP模式。當(dāng)然在這里北京市政府對(duì)這個(gè)項(xiàng)目是給予了制度上的支撐，比如說如果這條線每年的客流量達(dá)不到預(yù)定的要求，政府就會(huì)給予補(bǔ)貼。如果說是低于80%的客流量預(yù)測(cè)，政府會(huì)把那個(gè)不足的地方給予財(cái)政補(bǔ)貼。所以，這也是一個(gè)典型的PPP模式的案例。

我們來看看中國(guó)的PPP這幾年發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，中國(guó)的PPP模式跟國(guó)外比相對(duì)是比較晚的，大概是從上世紀(jì)90年代開始的。還是一些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，比如像交通、能源、水利和衛(wèi)生這樣一個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施或者公共事業(yè)領(lǐng)域采用PPP模式。相比較于這種發(fā)達(dá)國(guó)家來說，中國(guó)的PPP項(xiàng)目或者公私合作項(xiàng)目的比例相對(duì)還是比較低的。這里面涉及到以下幾個(gè)因素。

第一是面臨這樣的一個(gè)挑戰(zhàn)，所謂的挑戰(zhàn)就是私人資本參與PPP項(xiàng)目，一定會(huì)考慮它的投入和產(chǎn)出，也就是考慮它的盈利。那么說盈利的前景或者說盈利的保證，法律框架不是很完善，可能這一塊是比較難以吸引社會(huì)資本或者民營(yíng)資本來進(jìn)入這樣一個(gè)具有公共事業(yè)的行業(yè)。所以這是一個(gè)挑戰(zhàn)，這一塊可能更需要完善的法律和相應(yīng)的監(jiān)管。同時(shí)對(duì)于這種合作區(qū)間的定價(jià)，甚至于這種環(huán)境的改變所帶來的調(diào)價(jià)，要予以相應(yīng)的支撐來吸引社會(huì)資本的參與。第二其實(shí)PPP模式在中國(guó)來說，我覺得是一個(gè)比較重要的改革手段，為什么這樣講呢？因?yàn)橥鶃碚f，地方政府在里面就是一個(gè)人在管理這個(gè)項(xiàng)目，這樣就帶來了政府在投入公共事業(yè)項(xiàng)目的效率以及管理，可能某些方面會(huì)不及社會(huì)資本更具有效率。所以如果采用這種PPP方式，會(huì)帶來政府管理的改革，同時(shí)也會(huì)建立現(xiàn)代財(cái)政制度，這樣不至于說把項(xiàng)目的融資壓力或者說債務(wù)在政府每年的財(cái)政中間帶來比較大的問題。第三是法律和政策，因?yàn)镻PP說到底還是屬于政府產(chǎn)業(yè)的范疇，所以相應(yīng)的法律法規(guī)還需要財(cái)政部或者相應(yīng)的政府部門來給予比較規(guī)范的制定和公布。如果PPP這種方式有問題，社會(huì)資本或者民營(yíng)資本會(huì)有相應(yīng)的法律去處理，或者說能夠來保護(hù)這種PPP模式的執(zhí)行。

最后強(qiáng)調(diào)一點(diǎn)，目前更適合PPP模式的除了基礎(chǔ)設(shè)施，像建電廠或者污水處理廠大的基礎(chǔ)設(shè)施，因?yàn)樗羞\(yùn)營(yíng)的需求，同時(shí)它有這種因素，它也是有收益的比如像電廠可以賣電。這比較符合PPP特質(zhì)和要求的。另外一個(gè)就是智慧城市，之所以這么說，是因?yàn)橹袊?guó)發(fā)展到現(xiàn)在，智慧城市信息化需求已經(jīng)是拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的重要手段。智慧城市的建設(shè)其實(shí)也是和民生相關(guān)的，比如說它比較必備的模塊智能交通，每個(gè)智慧城市建設(shè)過程當(dāng)中智能交通是必備的模塊，我還沒聽說哪個(gè)城市建設(shè)智慧城市沒有智能交通，另外是醫(yī)療教育，還是和民生相關(guān)的。所以說，這樣的一個(gè)項(xiàng)目比較符合像財(cái)政部發(fā)文公共事業(yè)或者公共服務(wù)的行業(yè)，引入這種社會(huì)資本。我感覺智慧城市的行業(yè)建設(shè)，應(yīng)該說中國(guó)大力推崇這個(gè)PPP模式，應(yīng)該得靠前一點(diǎn)。

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